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有利于社保基金的保值增值

  理事会原副理事长王忠民在“2019中国财富论坛”上建议,通过将职工基本养老中个人承担的8%“费改税”,将这部分资金放在“个人养老账户”去做投资并享受税延优惠,将有利于解决养老金枯竭问题,也有利于鼓励投资者以生命周期做好长期的养老投资,并形成投资市场新的生态体系。

  王忠民的建议引起反响。7月9日有媒体刊发经济学者李长安的文章《社保“费改税”能解决养老金可持续难题吗?》,针对王忠民的建议评论说,实行社保“费改税”,税收的强制性将有利于扩大征缴覆盖面,有利于充分发挥社保基金的共济性和共享性,有利于社保基金的保值增值。作者还说,我国已经基本具备了社保“费改税”的实践条件,在“费改税”方面积累了较为丰富的经验,已在成品油、环保两个领域正式进行了“费改税”的实践,还有一项水资源“费改税”在试点阶段。从具体实施情况来看,之前的几次“费改税”都基本实现了预期目标。因而,社保领域的“费改税”未来效果可期。

  但笔者对王忠民的建议进行了认真的阅读和分析,认为李长安的评论是对王忠民建议彻头彻尾的误读,完全是自说自话,没有弄清楚王忠民到底建议了什么,望文生义,做出了不符合王忠民本意的解读,对社保“费改税”提出不切实际的错误建议。

  王忠民认为,由于我国个人账户与统筹账户混在一起,目前社保基金5万亿元的结余不少来自个人账户。这些结余的投资收益很低,实际上在贬值。为了解决这个问题,他建议把这5万亿元结余从统筹账户中抽出来,还给个人账户;而且从现在起,个人缴纳的8%那部分社保金,不再与统筹账户混在一起,也应该明确地放在个人账户上。个人账户的这部分资金,由税务部门监管,暂免征收个税,且必须委托相关运营机构进行投资,以获得更高的收益率。当这部分投资在未来支取的时候,再考虑征收个税。从社保基金中抽出5万亿元回归个人账户,社保基金必然面临支付缺口,王忠民建议,可以通过大量划转国有资本充实社保基金的办法予以解决。

  细看王忠民“费改税”建议,实际上并不是以往人们所说的或者从字面上可以理解的“费改税”。它实际上是在税收递延状况下做实个人账户且对此资金强制进行委托经营的办法。我们知道,我国城镇职工养老实行统账结合的制度,一方面是单位负担工资的16%部分,进入统筹账户,实行现收现付,另一方面是个人负担工资的8%部分,进入个人账户,形成积累,退休后分月支取。统筹账户资金实行再分配,个人账户资金则实行个人积累制。这样的目的,是既通过统筹账户发挥社保基金互助共济的功能,也通过个人账户的积累,调动个人积极性。但现实中,由于改革之初的转型成本巨大且一直没有支付,因此不得不将个人账户的资金挪用于统筹账户。这样造成个人账户的巨大亏空,也就是说,个人账户是空账,有名无实,并无积累。

  个人账户空账运行,形成国家对个人的巨大负债。前些年,国家就进行了做实个人账户的努力,一些省份也进行了试点,但是效果非常不理想。问题有二:一是个人账户空额过多,一时无力充实;二是一些地方个人账户虽然充实,但是缺少成功的投资运营,结果个人账户资金收益率比不过通货膨胀。也就是说,如果真的做实了个人账户,却不能有效投资运营,则巨额资金存在巨大的贬值风险。由于以上两个原因,现在不再追求做实个人账户,而是对个人账户实行记账制管理,也就是说,虽然个人账户的钱被挪用于统筹使用,发给了别人,不存在积累和增值,但是国家认可这笔账,给一个记账利率,到时候按照这个利率给个人还本付息。这些年记账利率基本上高于国债或银行存款利率。总的来讲,如果记账制得到科学有效的管理,也不失为做实个人账户的一种更有效的替代办法。

  王忠民的“费改税”建议,实际上是回到重新做实个人账户,且将此账户放到税务部门的监管下,实行税收递延,强制投资运营。这种设想有点像西方国家对个人自愿建立的养老账户管理方式,不过我们这8%是强制性的。比如美国的 401(K)计划。该计划下,养老金资产记在员工的个人账户名下,由养老基金管理机构管理。在资本运营前,养老基金管理机构先行选择一系列的投资机构和投资产品,然后将一份列有这些机构、产品连同相应风险收益的清单交由员工,再由员工个人决定具体的投资去向。根据员工的投资意愿,管理机构作为信托人将养老金委托给专业的投资机构进行市场运作。与此同时,企业需将其养老金方案及信托方案报备给劳工部,经劳工部获准后方可获得入市资格;还需经税务局批准,以获得相应的税收优惠政策。相比之下,国内在这方面的做法还不成熟,没有相应的制度,缺少可信赖的投资机构和产品,监管也几近空白。如果我的个人账户充实了,谁决定它的投资?是某个管理机构吗?它投资谁,要不要取得我的同意?需不需要我的知情?如果我自行决定投资,那么,我找谁投资呢?机构可信赖吗?产品可靠吗?有严格的监管和风险提示吗?这一切都没有保障。所以,做实养老金个人账户,是要伤筋动骨的,面临的风险、阻力和困难必定很大。当然,如果改革成功,则对社会养老制度的完善是很有帮助的。从这个角度看,王忠民的“费改税”建议是有积极意义的,可以进行充分的论证和探讨。

  但王忠民的“费改税”建议,实际上是名实不符,所以引起误读。这里有必要看一下,如果真的像李长安解读的那样,个人缴纳的部分变成税,不再是费,将会带来什么后果。

  我们知道,费和税最大的区别之一是,费是等价有偿的,税是无价无偿的。个人缴纳的养老保险费,本质上仍然是个人财产,只是在退休前不得使用,在退休的时候,会分月返还给缴纳者;如果你中途由于特殊原因退保,这部分积累也可以退还;如果你去世时还未用尽个人账户的钱,其家属还可以继承。但如果这种保险费变成了税,那么,就与个人无关了。一旦缴纳,就进入了国库,成为国家财产,不再是个人财产。无论你中途有什么原因中断参保,无论你什么时候去世,都不会将余额退给你或你的家属。如李长安认为社保“费改税”会有利于充分发挥社保基金的共济性和共享性,这种看法似是而非。本来,我国社会养老保险制度实行统账结合,一方面,单位负担的统筹部分属于类似税收的再分配征收,另一方面,个人账户为了鼓励个人积极缴纳,形成积累。如果个人缴纳部分也完全变成再分配性质的税收,那么,参保者个人面临的是缴多缴少一个样,贡献大小一个样,反正都与自己的未来收益没有直接关系。社保变成了大锅饭,参保者的积极性将会面临较大的打击。同时,统账结合的社保制度也失去平衡性。

  另外,如果将个人缴纳部分改为税收,那么,这种税收将是极不公平的,因为它严重累退。个人所得税下,有一个免征额,所得达不到某种门槛的可以免征,达到更高门槛的还实行超额累进,使用更高的税率。而养老保险个人缴纳部分即工资的8%变成税收,那么,无论收入高低,都要负担8%的养老税,这对于低收入者极为不利,将严重加大其负担。西方某些国家实行工薪税(就是社保税),其累退性长期饱受诟病。他们的弊病值得我们引以为戒。

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